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以《国家税务总局关于发布〈纳税信用管理办法（试行）〉的公告》（2014年第40号）为标志，纳税信用评价体系的全面建设已有8个年头，经历了从无到有、从单一评价到动态调整的发展过程。中办、国办《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确了“精准监管”的发展方向，提出了“信用+监管”的发展模式。面对新使命、新要求，应进一步优化和细化纳税信用评价体系建设。
现有纳税信用评价体系存在的不足
增值税大规模留抵退税以来，纳税信用等级作为退税的前提条件之一，引起了纳税人的普遍关注，要求补评、复评的纳税人数量大增。结合实际工作，笔者认为纳税信用评价体系仍有改进空间。
一是纳税信用评价主体覆盖不够全面。目前，参评主体包括从事生产、经营并适用查账征收的企业纳税人和非独立核算分支机构。对扣缴义务人、自然人纳税信用管理办法尚未出台相关文件。个体工商户和其他类型纳税人的信用管理办法由省级税务机关制定，但各省落实情况有差别。
二是纳税信用评价指标与征管现状不尽匹配。纳税信用评价指标包括6个一级指标，20个二级指标，近百个三级指标，部分指标存在滞后、不活跃等问题。
三是救济程序不够严谨。目前，纳税人在纳税信用方面可以获得救济的途径包括补评、复评、动态修复等。其中，补评、复评均由主管税务机关组织开展，基层税务机关自主空间较大。动态修复适用的情形有限，根据国家税务总局有关文件规定，仅22个三级指标可动态修复，且只有部分指标触发时会产生预警提示，对纳税人的风险提示不够及时。
四是纳税信用评价结果运用不够广泛。目前纳税信用评价的结果主要应用于税收内部管理，体现在发票领用、税收优惠享受、便利化服务程度等方面。在外部，纳税信用的积极效应集中在“税银互动”方面，与其他社会治理部门的联动较少。
厘清纳税信用评价的法律属性，完善制度支撑
进一步优化纳税信用评价体系，更好发挥纳税信用评价的积极效应，提高纳税信用评价在社会信用评价体系中的“话语权”，笔者认为，应厘清纳税信用评价这一行为本身蕴含的法律逻辑，明晰其法律属性，进而完善制度支撑，规范运行机制，全面提升纳税信用评价工作的整体效能，助力打造市场化、法治化、国际化的一流税收营商环境。
厘清纳税信用评价的法律属性，健全工作链条。纳税信用评价是根据纳税人现有的内外部信息对其权利、资格、地位的认定、甄别、证明及宣告，将影响其未来一段时期的实体权利义务，是一种特殊的、综合性的行政行为。从法律效果来看，纳税信用A级、B级纳税人享受的激励措施已经突破了便利化服务的范畴，是一种受益性的行政行为；对C级、D级纳税人来说，惩戒手段兼有资格罚、财产罚性质，特别是大规模留抵退税以来，财产罚的特点更为明显，在实质上具备行政处罚的法律要素。笔者认为，纳税信用评价如何定性的学理探讨，有助于梳理纳税信用评价这一行政行为中蕴含的法理，进而修正现有工作体系的不足。可依据其法律属性赋予对应的法律地位，配套对应的措施和流程，健全工作链条，实现闭环管理。可类比行政处罚，允许对纳税信用评价提出行政复议，拓展、规范纳税信用评价的救济渠道，并建立起更严谨的逐级管理制度。
完善纳税信用管理的制度体系，做好制度支撑。一是提高纳税信用管理的法律层级。纳税信用评价管理的规定多以国家税务总局公告的形式出现，属税收规范性文件，法律层级较低，建议至少以部门规章的形式来制定纳税信用评价管理的基础文件，或在修订税收征管法时纳入纳税信用评价的相关内容，确保纳税信用管理制度的权威性和稳定性。
二是修订、完善现行纳税信用管理相关文件。现行有效的纳税信用管理文件跨越营改增、国地税合并等重要历史时期，涉及增值税、个人所得税等主要税种的重要变革，一些内容已经不适合目前的征管现状，应及时清理、完善，做好立改废释。
三是推动省级税务机关主动细化相关制度。建议省级税务机关积极细化、充实有关制度完善机制，让不同类型纳税人的信用管理有据可依、有章可循，并以制度建设为契机，全面提高纳税信用评价在社会信用评价体系中的影响力。
优化纳税信用评价工作机制，兼顾公允灵活
提高纳税信用评价的工作效能，要以指标为关键，贯穿各个评价和修复环节，构建更加科学、严密、动态的工作机制，增强纳税信用评价结果的公平性、客观性、可预期性和及时修复性。
压缩复评的自由裁量空间。纳税信用复评工作是当前纳税信用评价最主要的救济渠道。根据现行规定完善机制，纳税信用复评由主管税务机关受理，复评程序和证明要求并无统一标准。建议发布复评细则，或统一发布案例指引、复评要素指引等在全国通行的工作指导。同时，对一些特殊情形、特殊事由、特定领域的企业可开展提级复评，由上级税务部门成立复评专家小组，进行更加全面的审查和认定。
修订现行评价指标。现行评价指标需要进一步梳理，对不适应新征管形式的应及时删除，对存在歧义的宜进一步明确，对长期不采用的指标宜适时淘汰。例如，“非正常原因连续3个月或累计6个月零申报或负申报”，随着退税减税降费的不断深入，小微企业连续零申报的情况较多，此指标已不适应现阶段经济社会现状和企业发展情况。
提高纳税信用评价的社会联动性。目前，纳税信用评价的结果应用不广泛，一方面，联动渠道较少；另一方面，与纳税信用评价分级伴随而来的社会生活差异并不突出，除A级和D级纳税人显著区别外，其他级别的纳税人在获得行政许可、资质审批等方面并不存在明显不同。建议加强纳税信用评价的结果运用，将纳税人的信用评价结果与法定代表人、财务负责人、自然人股东等重要经济人士的社会生活更深度关联，提高诚信纳税的荣誉感和必要感。（作者单位：国家税务总局北京经济技术开发区税务局）
本文刊发于《中国税务报》2022年12月7日B3版。
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